全球新一轮科技革命引发的产业变革，使得以技术创新抢夺产业主导权的国际竞争日益激烈。面对全球技术创新蕴含的重大机遇，发达国家把技术创新作为国家发展战略的核心，正通过促进产学研合作、完善创新生态等方式争夺对人才、技术标准及产业链的主导权。
在此背景下，中国也没有停下探索的脚步。2016年，国家“十三五”规划提出要“依托企业、高校、科研院所建设一批国家技术创新中心”（以下简称“中心”）。2016年9月5日，科技部与国务院国资委正式批复中车集团和青岛市共同建设首个国家技术创新中心——国家高速列车技术创新中心；2018年1月，北京市、北京汽车集团有限公司牵头建设国家新能源汽车技术创新中心落户北京。
2018年5月至7月，在首家创新中心启动建设两年之际，全国政协教科卫体委员会组织委员围绕“加强国家技术创新中心建设，提高企业创新能力”赴湖北、山东、北京开展专题调研。调研组深入6家高校和科研机构、15家企业和相关创新平台实地考察，并与省市相关部门负责人、科技工作者、有关机构负责人进行了10多场座谈研讨，力图还原中心在建设探索中的经验与困境，并找寻破解之道。
先行先试共通发展
按照计划，“十三五”期间，国家将建设20家国家技术创新中心，其中，国家高速列车技术创新中心和国家新能源汽车技术创新中心是先行者。
在调研中，委员们了解到，两家中心分别在非营利机构和企业两种组建模式上进行探索。国家高速列车技术创新中心定位为非营利的社会服务机构类法人实体，因其行业集中度高，以中车集团为龙头牵引产业链，探索新型研发机构的建设运营路径。国家新能源汽车技术创新中心则定位为企业类法人实体，由多家骨干企业组建平台型公司，整合行业联动的创新合作网络，探索风险共担、收益共享的技术创新利益共同体。
而在其他方面，两家中心有很多共通之处。在投资组建方面，两家中心分别以青岛、北京为地方投资主体，以相关企业为建设主体，共同开展建设运营工作，将推动产业发展和区域发展有机结合；在运行管理方面，两家中心都在探索适应性的新型治理模式，分设决策、执行、监管等联动机构，把有关高校科研院所、上下游企业、产业界代表、政府部门、社会资本等纳入理事机构，将共建共治和共享共用有机结合；在建设发展方面，两家均为中心建设与平台建设并重，在推进中心工作的同时，加强产业化平台、协同创新网络交流平台等建设，将推动技术研发创新与成果转化推广有机结合。
“由于是国内首家国家技术创新中心，我们没有经验可以借鉴，只能摸着石头过河，探索适合中心发展的模式和路径。目前看来，发展势头还是不错的。”国家高速列车技术创新中心主任刘保明表示，当前，中心推进了具有完全自主知识产权、达到世界先进水平的中国标准动车组“复兴号”的研制和试验工作。牵头组织了轨道交通系统集成实验室、高速磁浮实验中心、高速磁浮试制中心、环境风洞实验室和中车工业云平台等5个重点项目，瞄准世界轨道交通产业最前沿的技术发展和科研创新方向，为打造和培育引领高速列车高质量发展新引擎提供支撑。
国家新能源汽车技术创新中心的发展也可圈可点，挂牌短短数月就制定了细化轻量化共建实验室方案，推动开源整车开发平台、能量分析检测项目入驻；还与国家第三代半导体产业创新联盟签订战略合作协议，共同打造第三代半导体在新能源汽车上的转化应用平台，为抢占全球新能源汽车科技创新制高点提供示范。
“国家在若干重点领域建设一批国家技术创新中心非常有意义。可以提高国家关键核心技术创新能力，攻克转化一批产业前沿和共性关键技术，也能培育具有国际影响力的行业领军企业，带动科技型中小企业成长壮大。真心希望中心的建设速度能‘跑’起来，不断提升我国在全球产业版图和创新格局中的位势。”全国政协委员、中国核工业集团公司理化工程研究院院长王黎明表示。
明晰的定位必不可少
中心取得的成绩不菲，但在组建运行方面的困难也不少。很多困难并不关乎技术创新本身，而是政策、制度的不完善拖慢了中心建设的脚步。国家新能源汽车技术创新中心挂牌半年，问题显现还不突出；“两岁”的国家高速列车技术创新中心问题表现则更为集中：整体建设还处于起步阶段，建设速度缓慢，状况多、困难大。
在刘保明看来，这些困难反映出的首要问题是国家对中心建设还缺乏统筹协调，中心建设的推动改进有赖于国家在中心布局和定位上的进一步优化与明晰。这一观点得到了委员们的认同。
全国政协委员、北京航空航天大学科协副主席、宇航学院教授徐世杰表示，2016年以来，工业和信息化部、科技部、国家发展改革委相继出台了《制造业创新中心工程建设实施指南》《国家技术创新中心建设工作指引》《国家产业创新中心建设工作指引（试行）》等文件，分别计划在“十三五”期间建设15家国家制造业创新中心、20家国家技术创新中心以及若干家国家产业创新中心。三类中心同时聚焦于产业前沿共性技术研发和转移，职能定位存在交叉重叠，工作推进彼此影响，有投入分散、重复浪费的可能性。“比如，国家技术创新中心建设布局的集成电路方向也是国家产业创新中心的预期方向之一，而作为国家制造业创新中心的国家集成电路创新中心已经开始论证建设。”
还有委员表示，目前地方对建设各类创新中心的热情很高，但对于这些创新中心的功能和定位普遍认识不够清晰，需要建哪些中心、中心的功能如何定位、要如何建设推进等问题都没有明晰的时间表和路线图。
“有关部门应加强统筹，充分协商，就相关创新中心的定位和总体布局达成共识，明确划分各类创新中心的职责和领域，合理分配资源，形成创新合力。”全国政协教科卫体委员会主任、教育部原部长袁贵仁表示。
“应根据国家需求，明确国家技术创新中心的定位，研究规划有待布局的领域以及有关方面的龙头企业、骨干企业、高校院所，确定时间表和路线图，择重择优，尽快启动新的中心建设，确保在‘十三五’中后期，稳步有序推进计划中其他18家中心建设。”全国政协教科卫体委员会副主任、科技部原副部长曹健林建议。
“应对每一个预备启动建设的中心加强研究论证，进行可行性研究，保证待建中心的建设方案可以更好应对差异化的产业和技术需求。”全国政协教科卫体委员会驻会副主任丛兵说。
厘清中心运行的政策牵绊
很难想象，已经挂牌建设两年的国家高速列车技术创新中心还没有在国家民政部门成功注册。
原来，按照组建模式，国家高速列车技术创新中心的定位是社会服务机构类法人实体，属于民政部《民办非企业单位登记暂行办法》的管理范围。该办法要求，社会服务机构的国有资产份额不得超过1/3，同时规定社会服务机构不能冠名“中国”“全国”等字样。因此，作为国有企业的中车集团投资建设该中心遇到法律障碍，作为国家技术创新中心还难以冠名，无法注册，严重影响了中心建设进度。
“中心作为独立法人实体注册不行吗？”全国政协委员、中国科学院微电子研究所副所长周玉梅问。
“中心作为独立法人实体，应该和投建企业相分离，但是分离后会导致投建企业的人才、资金、项目等，要进的进不来，该走的走不动，同样会给中心建设带来巨大困难。”刘保明边说边摇头。
这一困难着实让委员们深感意外。“作为国家的技术创新中心，中心任务应该是发挥科技创新在全面创新中的引领作用，增强自主创新能力，助推经济社会发展。如果让科研人员把精力都用在解决身份问题和机构运行的具体政策问题上，就有些本末倒置了。”全国政协教科卫体委员会副主任、中央军委政治工作部原副主任吴昌德表示。
委员们认为，应加快健全国家技术创新中心相关配套政策，及时对《国家技术创新中心建设工作指引》及相应配套政策进行适应性修改完善。
“我觉得应该首先研究出台中心运营资金注入、科研投入、业绩考核等管理办法。将企业对中心的科研设施投入作为国有资本金注入，而中心人员总量和工资总额不计入投建企业考核范围。同时，可以把中心创新成果列入企业业绩考核范围，企业当年投入中心的研发费用，在经营业绩考核中可视同利润。”全国政协委员、中国航天科技集团公司第十一研究院研究员曲伟建议。
“还应加快《社会服务机构登记管理条例》的修订，在中心建设出资、设立、变更、支持方式等方面给予政策支持。”全国政协常委、民进中央常委、国家知识产权局副局长何志敏补充道。
刘保明还提出了研究成果推广难度大的困惑。“中心的产品是技术，表现形式为知识产权，但是我们现在知识产权分配机制及运营关系还没有理顺，中心的目标——推动关键技术行业共有也与知识产权的相关法人所有属性相矛盾。”没有专业的技术转移队伍和知识产权运营体系，中心的应用基础研究成果很可能困在转化前的最后一公里。成果出不去，中心对相关产业科技企业技术创新的辐射带动作用将大大削弱。
“可以在中心外部设立或培育知识产权运营等资产管理公司，为中心持续稳定健康运行建立‘造血机制’。同时，以知识产权为纽带，既能平衡投资各方利益关系，又能面向行业和市场进行专业化的技术转移扩散。”全国政协委员、九三学社中央委员、中国石油化工集团公司北京化工研究院副总工程师张明森说。
“还可以通过加强开放共享来解决这一问题，充分利用好中心的科研力量和仪器设备优势，吸引更多行业企业参与进来。”全国政协委员、中国航天科工集团公司二院院长、航天科工空间工程总体部主任张忠阳建议筹建中小试制线为中小企业提供共享工程服务，形成技术、标准、模式的输出高地。同时，开展国际合作交流，服务国家战略需求。
纾解资金与人才之困
除了身份上需要正名，国家高速列车技术创新中心还遭遇了资金和人才方面的尴尬。
刘保明介绍说，中心是非营利性独立法人单位，由中车集团和青岛市政府承担建设工作，其中中车集团负责建设的相关基础设施和装备，在未来5年预计需要投入142亿元。而作为央企，中车集团在国资委等部门现有监管考评体系下难以合法合规投资没有明确回报的独立法人实体。同时，按照当前的中央财政规定，中心作为技术创新与成果转化类国家科技创新基地应该充分发挥市场配置资源的决定性作用，这也与中心的非营利属性相矛盾。
等投入不行，自谋利不当，这让国家高速列车技术创新中心陷入了左右为难的境地。
“如果这两条路行不通，我觉得有必要拓展国家技术创新中心的资金筹措渠道。”全国政协委员、中国铁道科学研究院首席工程师、机车车辆研究所副总工程师赵红卫认为，对于承担应用基础研究任务的国家技术创新中心，不宜简单规划为技术创新与成果转化类的国家创新基地，全权交托市场、企业和地方。要明确中央财政的建设投入主体责任，将其纳入中央财政稳定支持渠道，设立稳定支持中心建设的专项经费。
全国政协委员、中国科学院纳米生物效应和安全性重点实验室主任王琛则建议，在中心实际运行5至10年后，可转为通过第三方考核评估，采用后补助等方式支持中心稳定运行。他同时提出，可在中心设立基础研究部门，鼓励其申请自然科学基金项目支持。而对于偏向转化的技术，则要注重调动地方和企业的积极性。
调研中委员们还了解到，国家高速列车技术创新中心的骨干人才分别来自投建企业转入和外部引进。投建企业一般都占有业内领先优势，但随着人才进入中心，造成了企业内部人才流动，至少会在短期内削弱企业研发力量，企业对此明显担忧，特别表现在对企业的核心人才紧握不放。同时，中心与企业研发边界不清晰，任务不明确，又缺少编制或工资上的吸引力，导致投建企业的研发人员自愿转岗到中心的内在动力不足。
此外，限于现有资源配置，中心还没有建立起有效的激励资源和管理手段，对外吸引人才难，还存在外聘人才难以保证在中心工作时间的情况，不能在同一个“屋檐”下共同研发，也容易造成科研“空壳”。
“建立核心人才的聘用培养机制很必要。”全国政协教科卫体委员会副主任、中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室原副主任殷晓静认为，关键领军人才选出后，一定要予以科学的授权机制和宽松的科研环境，让其有施展才华的空间，最大程度激发科研人员的主动性和积极性。同时，还应构建适合中心发展的人事薪酬绩效考核评价体系，以更有效、更灵活的科研方式，吸纳盘活人力资源和科技资源。
“为满足后续人才需要，我觉得还应支持中心与优秀高校、科研机构申请高端人才联合培养试点，建立双导师制等，培养符合中心需求的人才梯队。”全国政协委员、新大陆科技集团总裁、福建省党外知识分子联谊会名誉会长王晶表示。
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